公益创投与社会组织培育的关系研究

摘  要：公益创投起源于欧美，是近年来国际流行的推动公益事业发展的新形式，是一个培育和发展社会组织的创新性模式。我国公益创投对社会组织培育的模式有政府主持的多方合作创投模式、企业参与公益创投模式、基金会参与公益创投模式三种。公益创投为社会组织的培育提供财力支持、能力建设支持和物质资源支持，而社会组织的培育使公益创投能够持续发展、产生社会效应、扩大覆盖层面。公益创投与社会组织培育的关系中存在的问题有资金投入不足、能力培养重视不够、社会政策不完善、评估机制不健全。优化公益创投和社会组织培育关系的对策包括形成科学合理的公益创投制度、完善公益创投的相关政策、加强社会组织能力建设、建立独立的第三方评估机制。关键词：公益创投 社会组织 培育 关系

公益创投(Venture Philanthropy)一般是以初创期和中小型的社会组织为投入对象，对其提供资金、管理、技术支持，强调与被投资方构建长期的合作伙伴关系，是一种新型的社会组织的培育模式。公益创投最早是由美国慈善家约翰·洛克菲勒三世于1969年提出的，也称“公益风险投资”，他认为公益创投是一种用于解决特殊社会痼疾的具有一定风险的投资形式。罗伯·约翰总结了公益创投的6大主要特征：高度的参与性、量体裁衣的金融安排、长期的资金支持、非资金支持、组织能力建设和绩效评估。 2006年,非营利组织———“新公益伙伴”(Non-Profit Partners)是大陆最早公益创投的典型代表

社会组织在西方一般被称为“非政府组织或非营利组织（NGO或NPO）”，是指人们为了实现某种共同的目标，将其行为彼此协调与联合起来，有固定的成员、有权力和利益结构的社会团体。社会组织是现代社会最重要的细胞，对于弥补政府失灵、市场失灵具有不可替代的作用和独特优势。莱斯特·M·萨拉蒙认为社会组织具有以下特性，主要表现在组织性、私有性、非营利属性、自治性以及自愿性这5种方面。按照社会组织与服务对象或受益对象之间的关系,可将社会组织分为“公益型”与“互益型”两大类，这里的“公益”是指社会内部特定多数人的利益或社会全体的利益,“互益”是指某一特定群体内的互助性利益。大多数社会组织都以服务社会、促进社会公益为宗旨。近年来，我国公益性社会组织发展非常迅速，它已经成为现代社会公益事业的基本主体。据民政部统计，截至2015年3月底，我国共有社会组织61.3万个，同比增长10.9%。其中社会团体31.2万个，基金会4190个，民办非企业单位29.7万个。

公益创投是一个培育和发展公益性社会组织的创新性模式，它通过对处于初创期公益性社会组织的投入、赋予他们从事公益事业的综合能力来达到公益慈善目的。正如风险投资的本质是追求经济效益一样，公益创投的投入也并非是不求回报的，所不同的是公益创投的投入追求的是一定的社会效益。投资方与被资助的社会组织建立长期的、持久的合作伙伴关系，对被资助方的社会组织所给与的帮助也并不局限于资金的投入，还包括能力建设、战略规划、管理技术等多方面，并在具体的项目实践过程中加以辅助和绩效评估。所以，公益创投起到的不仅仅是直接的面向需求群体，帮助需求群体的作用, 更多的是培育和发展社会组织的作用。公益创投活动开创了培育发展社会组织新模式，社会组织的培育和发展也为公益创投活动的提供了重要的基础，保障着公益创投活动的顺利开展。

一、 公益创投对社会组织培育的模式

（一）公益创投对社会组织培育模式的内容

上个世纪九十年代以后，公益创投在欧美得到了飞速的发展。近年来，我国大中城市掀起了社会组织培育的热潮。我国公益创投的提出和实践相对于国外而言比较晚，从2006年开始出现至今，公益创投获得了快速发展，对社会组织的培育主要有三个基本模式。

1.政府主持的多方合作公益创投模式

该模式的资金主要来源于政府，以公益项目运作为核心，以“社区、社会组织、社工”为主要公益服务载体。项目期限一般为1年，创意好、有前景、发展可行性高的项目下一年度可继续申请资金扶持。该模式以恩派（Non一Profit Incubator，简称NPI）为代表。2006年，恩派在上海浦东新区政府支持下，在上海浦东正式注册。2007年，NPI在上海浦东率先成立了“公益孵化器”，在上海浦东新区民政局支持下，率先运作“公益组织孵化器”，选择发展潜力较大、领导人能力较强、项目可行性和创新性较高、预期社会效益可观、与政府目标契合的公益组织进入孵化器，通过提供项目资助和场地设备资助，从财务管理、资金募集、人才培养、管理咨询等方面加强社会组织能力建设，最终使社会组织拥有一个较为完善的治理结构、一支社会使命明确和战略规划清晰的精干高效团队、一定的项目开发和可持续发展能力。这在一定程度上推进了社会组织的规范化建设。2009年，上海市政府从福利彩票基金中拨出1000万专款资助由上海市民政局主办，NPI承办的社区公益创投大赛，这是国内首次政府直接参与的公益创投活动。

2.企业参与公益创投模式

该模式是指企业立足于社会转型与社会组织发展的角度，结合企业文化和员工的价值观选择公益项目，将公益活动与企业品牌挂钩。企业可以通过公益创投提高形象，承担社会责任，增加产品销售。该模式主要由联想集团率先探索的。2007年12月，联想在京发布企业社会责任战略，宣布实施首期公益创投计划，重点用于缩小数字鸿沟、环境保护、教育和扶贫等四大公益领域，最终为16家民间公益组织提供包括300万元资金以及综合能力建设等方面的资助,把公益领域使命清晰、开放分享的特点与企业运营高效、管理规范的优势相结合，引起社会广泛关注,取得良好社会效益。2008年10月，联想签约成为世界银行战略合作伙伴，为世行第二届中国发展市场民间组织创新大赛设立“联想创新奖”，支持6家公益组织的公益项目。2009年2月，联想二期公益创投计划启动，主要聚焦绿色环保领域，最终入选的16家公益组织中环保组织占9家。

3.基金会参与公益创投模式

基金会是一个社会通过组织化的形式激励富人对穷人以公益捐赠的方式表达社会关怀的制度性安排，也是财富在公益的名义下得以重新分配和永续存在的合法形式。2006年底，由全球著名的咨询集团麦肯锡公司联手摩托罗拉中国、诺华中国、奥美整合传媒集团等7家知名企业与中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会，共同创建了“NPP一公益事业伙伴基金”。这是一个定位于公益创投的新型公益基金，它联手一流企业，建立和推行具有公信力的产业标准，并通过提供全方位的免费专业服务支持和能力建设资金，为公益事业领域建立和推广模范型组织。NPP与其他公益组织最大的差异在于，它并不直接执行公益项目，而是为其他公益组织提供资金和专业咨询培训，以此来促进其发展。

在三种模式中，以政府为主导的公益创投因为有较强的制度保障和稳定的资金来源， 成为我国社会组织培育之初成功经验的典范。企业、基金会也是我国公益创投资金的主要来源，社会个人筹资力量则比较薄弱。因此在培育和发展社会组织的过程中，必须动员社会各方面的力量，政社合作，激活社会活力进行公益创投，为社会组织的发展提供多元资金保障。

江苏省淮安市在2013年开始启动公益创投活动，公益创投活动的周期为一年，由市民政局负责。第一届公益创投共有16个项目入选，总计获得49万的资金支持。2014年第二届公益创投活动中，共有95家公益创投项目提出申请，经过前期申报、评审和公示，共有30个优质项目入选，这些项目获得120万元的资金支持。第一届公益创投资金扶持的项目主要有老年人服务项目、助残服务项目、青少年服务项目、救助帮困服务项目等，而第二届公益创投资金扶持的项目则分为公益慈善项目、促进社会治理项目、促进经济建设项目和其他项目四大类。项目的范围有了较大的拓宽，且进行大类划分，科学合理。

淮安市的公益创投活动分为项目征集、项目评审、项目实施三个阶段。在项目征集阶段，市民政局通过“淮安社会组织网”、“淮安市民政局”等网站、媒体和社区动员等形式，向社会发布公告，征集公益创投项目。各相关社会组织依据资助的公益项目范围，进行具体项目的创意设计，并填报《淮安市社会组织公益创投项目申报书》。在项目评审阶段，市民政局对社会组织公益创投项目内容和申请资质等情况进行审查，并组织专家对入围项目进行终审，确定最终获选项目。评审结果将通过“淮安民政网”、“淮安社会组织网”等网站向社会公示，公示期为7天。而后进入项目实施阶段，市民政局与公益创投获选项目承办方签订项目实施协议书。项目实施期间，民政局定期派遣工作人员，对项目进行监督、评估和指导。同时，市民政局将委托第三方机构，对公益创投项目实施进度、资金运作、社会成效和存在问题等进行中期评估和结题评估。公益创投项目的运行有条不紊，稳步推进。

据淮安市民政局统计，在政府向社会组织购买服务、政府扶持公益创投项目的引导下，淮安各类社会组织呈现出蓬勃发展的态势，2014年淮安新增各类社会组织270个，登记数量在去年基础上净增长10.1%，全市社会组织总数达到2580家。淮安市社会组织的覆盖层面非常广泛，囊括了行业协会商会类、公益慈善类、科技类、城乡社区服务类等各个领域，其中公益慈善类的社会组织占主体地位。截止到2013年底，淮安市每万人拥有社会组织4.6个，同期江苏省平均每万人拥有社会组织数达10.2，与全省相比还有一定距离，社会组织的未来拥有着巨大的发展潜力。

(二)我国公益创投对社会组织培育模式与西方国家的不同点

1.投资的对象不同

西方国家的公益创投目标非常明确，是向慈善领域投资而非捐赠,其目的是提高公益慈善资金的使用效率,追求投资社会收益的最大化,以解决社会问题。许多公益风险投资基金选择投资的对象是已经实现稳定和良好运转的、处于成长或趋于成熟阶段的社会组织,甚至是具有清晰社会效益的商业企业,如替代能源企业、公平贸易企业、以残疾人或无家可归人士为主要雇员的营利性企业等,凸显出在公益创投中风险的规避和兼顾社会、经济效益的投资取向。例如欧洲公益风险投资协会(European Venture Philanthropy Association,简称EVPA)2008年有50%的公益创投基金会员曾投资于已经运转良好的非营利组织、社会企业或商业企业。而我国目前的公益创投对象,大多为处于初创时期的社会组织和社会企业。这种差异的原因可能是因为公益创投的基础不同所造成的。我国社会组织发展历史短,公益创投的作用更多体现孵化器的功能,这比较符合中国的实际。

2.支持的侧重点不同

相对于资金支持，西方公益创投更加注重被投资者的能力建设。公益创投的投资者强调的是社会组织的社会影响力和经营效率，不是单单强调项目的运作。公益投资者为慈善组织除了提供资金支持外,还为社会组织提供一系列的增值服务,如战略规划、营销与沟通、管理和技术培训、人力资源指导,推荐参与其他网络和接触潜在的投资者等，通过这些服务，培养社会组织的独立生存和发展的能力。我国现在的公益创投大多还是围绕项目，不是关注社会组织，侧重于资金的扶持，对于社会组织的能力建设投入的不够。

3.合作的时间不同

西方国家公益投资者和社会组织合作时间较长久，公益投资者为社会组织提供充足的、通常是为期3～6年的支持, 帮助公益慈善组织在投资期满前实现财务自给。公益投资者们在社会目标达成,同时培养和提高了受助者的自主发展能力,确定他们能够独立运营以后,不再对受助对象进行支持。目前国内政府公益创投项目的运作周期较短，多数为一年，特殊项目不超过两年，而较短的周期会使正在实施的服务中断，从而影响社工服务的持续性，也造成服务对象的需求不能得到很好的满足。

二、公益创投与社会组织培育的关系

  （一）公益创投促进社会组织的培育

随着社会发展水平的提高，社会的公益需求和公众参与公益实践的愿望都空前高涨，而公益创投在加速推动社会组织发展，尤其是在提高初创期和中小型的社会组织的管理能力和服务水平方面具有难以比拟的优势，可以说是加速培育和发展社会组织的有力助手。

1.公益创投为社会组织的培育提供资金支持   

处于初创期和中小型的社会组织，普遍缺少资金、规模小，公益创投作为一种新型资本投入方式，能够集中政府、基金会企业等多种社会力量，正好适应了初创期社会组织物质资源薄弱的现实需要，能够为社会组织的培育和发展提供“种子资金”，有效的促进组织的培育和成长。全国各地都非常重视、积极引导公益创投活动的开展，并把公益创投作为政府购买服务的重点，投入专项资金开展公益创投活动。从我国各地的公益创投活动情况看，项目资金主要来源于福利彩票发行中心、慈善机构、企业、个人等方面。如上海市的公益创投项目资金来源于市福利彩票公益金，东莞市的公益创投项目资金来源于市福利彩票发行中心和社会定向捐助。公益创投为社会组织提供了重要的资金支持，为社会组织的发展提供了有力的经费保障。

淮安市第一届公益创投为16个项目提供49万的资金支持，第二届公益创投为30个项目提供了120万的资金支持。这些资金主要来源于福利彩票公益金。淮安市获得第一届公益创投项目的社会组织中有11家是2010年以后成立的，获得第二届公益创投项目的社会组织中有21家是2010年以后成立的。这些社会组织普遍缺少资金，而市民政局为立项的每家社会组织平均资助3—8万元的资金。这些资金给了社会组织发展的机遇与空间，推动其实现可持续发展。此外，公益创投的资金也不是一次性的拨付给社会组织的，协议签订后拨付项目预算的50%，中期评估通过后拨付40%，结题评估通过后拨付10%。这样的分期拨付资金的方式，不仅能给社会组织一定的资金支持，还能更好地做到对资金的管理。

2.公益创投为社会组织的培育提供能力建设支持

公益创投有助于社会组织能力提高。目前在我国，许多社会组织由于能力不足而无法承接政府的公共服务项目或者是承接后由于自身能力不足而实现不了项目的预期目标。因此，能力建设对那些初创草根公益组织显得尤为迫切。公益创投以项目为中心，运用熟练的管理方法，完善的项目监督机制，合理的组织架构，相互约束的制衡机制，来保障社会组织的规范有序高效运行。公益创投投资主体直接参与社会组织的能力建设，将自身管理优势、组织优势、培训优势、文化优势注入公益组织的运行中，从而推进公益组织能力建设和规范化、企业化、项目化运行，提高其资源使用效率和服务社会的能力。政府、企业或者研究机构通过公益创投平台对社会组织进行业绩追踪、组织目标和工作进展评估，对社会组织管理能力和专业技术进行培训，对社会组织公益实践进行督导，从而推进社会组织能力建设。

淮安市在启动第一届公益创投时，市民政局就在淮安市社会组织孵化基地举办了公益创投专项培训活动。在培训中，为提高社会组织公益创投水平，市民政局委托第三方专业机构对公益项目设计进行指导，并聘请专家针对公益创投的涵义，社会组织与社区如何对接以及公益创投申报书撰写的方法进行了详细的讲解。这种培训活动不仅能为社会组织提供必要的技术支持，帮助社会组织提高了公益项目策划实施能力，还能有效地提高社会组织的管理能力，促进社会组织的可持续发展。此外，还委托第三方专业机构对社会组织进行前期、中期及最终的评估，这将很好地解决社会组织存在的问题，帮助社会组织及其工作人员的成长与进步。有了专业人才的指导，社会组织可以顺利的开展公益创投项目，并在提高管理能力、服务水平的基础上，不断促进自己的不断发展。

3.公益创投为社会组织的培育提供物质资源支持

处于初创期和中小型的社会组织，往往物质资源十分薄弱。要积极吸纳这些公益组织进驻公益创投中心，在公益创投的过程中，除了为进驻的公益组织提供资金和能力建设支持外，还要为他们提供办公用房、办公设备、物业服务等。更重要的是，公益创投可以作为桥梁为社会组织争取所需的外部资源。一是政府资源，争取政府的政策、资金、项目；二是企业，争取企业的经济支持和项目支持；三是公益基金，有官方背景的公募基金、民间背景的私募基金、国际背景的国外基金; 四是专业研究机构，争取他们的专业技术支持。公益创投也为各个独立社会组织提供一个相互沟通、相互借鉴、相互帮扶的组织平台。

淮安市公益创投除了在资金上支持社会组织外，还免费为其提供专门的办公场所和必要的办公设备。淮安市民政局制定了社会组织公益创投活动实施方案，通过项目申报的形式，遴选公益创投项目。并在淮安市社会组织孵化中心，对资金较为紧张的实施公益创投的社会组织免费提供办公场地、办公设备等。淮安市鼓励、支持社会组织开展以改善民生为宗旨的公益项目创投，并为社会组织提供必要的物力支持，引领本地社会组织公益服务能力的不断提升，促进社会公益事业的快速发展，创新社会管理的模式，满足了城乡居民多样化的公益性服务需求。

（二）社会组织的培育保障着公益创投的开展

社会组织是公益创投目标实现的载体，为公益创投活动提供了重要的支持，保障公益创投活动的顺利开展。在公益创投促进社会组织创立与发展的基础上，社会组织反过来也推动了公益创投的开展。正是有了社会组织的支持与参与，淮安市的公益创投项目由第一届的16个增加到第二届的30个。

1.社会组织的培育使公益创投能够持续发展

光有一腔热情和美好愿望，还远远做不好公益事业，不能够实现公益创投的持续发展。目前，我国的公益创投还处于起步阶段，虽然全国各地都陆续启动了公益创投的活动，但公益创投的未来如何发展还取决于社会组织的培育与发展。从各地公益创投的实践情况来看，获得公益创投项目的社会组织大多都取得了较好的发展。一般情况下，这些在培育与发展之后的社会组织会继续申请公益创投项目。在这种情况下，社会组织就成为公益创投活动得以开展的强大后盾，为公益创投的发展做出了巨大的贡献。各类社会组织非常重视项目方案和活动计划设计，同时注重自身管理水平的提高和长期的发展规划，这样就能很好地推进公益创投活动的持续发展。

公益创投把商业理念引入到公益领域，注重社会组织的能力，促进社会组织的可持续发展。同时，社会组织的持续发展也能推动公益创投的不断开展。淮安市在社会组织培育与发展的基础上，使得公益创投活动能够持续不断发展。在淮安市公益创投的活动中，有几家社会组织连续两届都参加了。如：成立于2013年的于洋心理服务中心，秉持“让爱流动，与爱同行”的愿望，立足社区，服务社区，让心理学给居民带来健康、幸福，并以高效专业、助人自助、关爱他人、共建和谐心灵家园为机构使命。于洋心理服务中心成立时间短、工作经验少，通过参加公益创投项目的实施和操作，组织管理、技术水平有了很大提高，在项目开展的同时得到了服务群体的高度欢迎和一致认可。于洋心理服务中心在培育与发展的基础上，继续参加公益创投项目，保障着公益创投活动的持续发展。

2.社会组织的培育使公益创投产生社会效应

社会组织的培育能够扩大公益创投的社会效应。公益创投是为了社会组织的持续发展的投资性建设，也是新时期社会建设的必要性探索，能够为各主体创造利益，产生良好的社会效应。社会组织本身获得公益创投的项目，有利于加强内部自治和提升服务社会的能力。得到培育与发展的社会组织参与公益创投，实施公益创投的项目可以满足社会大众的服务需求，促进社会的建设和发展。同时，也提高了公益创投的知名度，让更多的的社会大众知道了公益创投活动，提高社会认知度，扩大品牌效应。从全国各地的实践情况看，越来越多的人知道公益创投，参与公益创投的活动，产生了巨大的社会效应。

淮安市通过公益创投活动，帮助社会组织打造一批深受群众欢迎的、优质专业的公益服务项目品牌。淮安市第一届公益创投投入资金49万，16个项目受益人群大约为22910人次。淮安市第二届公益创投投入资金120万，30个项目中公益慈善项目14个，促进社会治理项目13个，促进经济建设项目2个，其他项目1个，预计受益人群约为89184人次。例如，淮安市目耕缘读书会的书香行·崛起梦——目耕缘阅读文化促进计划以社区居民、大中小学学校学生以及机关企事业单位人员等社会大众为对象，预计受益对象近3万人次。这个项目，一方面通过服务活动引领居民阅读、分享，使广大的社会大众收益。另一方面，此项目致力于提升居民的人文素养，助推书香城市建设，并积极探索了建立有效、可持续、可复制的社会助读机制。此外，社会组织在实施公益创投项目的同时，会及时收集视频、音频素材，整理典型、感人事例，通过新闻媒体进行宣传报道。通过社会组织的参与，公益创投的理念逐渐深入人心。

3.社会组织的培育使得公益创投扩大覆盖层面

公益创投活动在选择项目上有一个“遴选”的过程，这就引导社会组织充分发掘公益创意，使之契合社会需求，有较强的操作性和模式的可复制性。而社会组织在培育和发展的过程中，扩大了公益服务的领域。从全国的情况来看，各地首次举办公益创投的规模都比较小，服务的领域集中于慈善领域，覆盖的层面小，影响的人群不多。但随着社会组织的成长与发展，可以承接更多更大的公益创投项目，服务的领域逐渐深入生活的方方面面，覆盖的层面日益扩大，影响的人群越来越多。从各地陆续开展的公益创投实践来看，开始时的项目主要集中于养老服务、青少年服务、失独家庭服务、残障服务等传统领域。随着社会组织的成长及公益创投的不断发展，逐渐涉及科技研究、文化教育等专业水平较高的领域，使得公益创投的收益人群更加广泛，覆盖的层面得到很好的增强。

淮安市第二届的公益创投与第一届相比而言，虽然大部分的项目还是集中在原有的慈善公益、促进社会治理等这几个常规领域，但也还包括了环保、促进经济发展等新的领域。例如，淮安市食用菌协会的“发展秸秆食用菌——助农民致富，还天空蔚蓝”项目，利用秸秆发展食用菌，则是针对秸秆处理难问题，通过发展食用菌既拓展了秸秆综合利用途径，有利于大气污染防治，还提高了农民收入，其针对性、创新性和示范性不言而喻，是一举多得的公益项目。此外，涟水县梁秀花职业培训学校的电动缝纫与电焊技能培训、扶贫帮困项目以农村家庭妇女和社会无业青年为服务对象，免费教授他们技能，安排就业，增加他们收入。社会组织在培育与发展的基础上，扩大了公益创投项目的覆盖层面，让更多的社会大众受益。

三、公益创投和社会组织培育关系中存在的问题分析

随着公益创投活动的蓬勃发展，给社会组织的培育带来了革新与机遇，大量社会组织如雨后春笋般涌现。另一方面，得到培育之后的社会组织也很好地保障了公益创投活动的开展。但是，公益创投和社会组织培育之间还存在一定的问题，需要各方共同努力促进公益创投与社会组织培育之间的协调发展。

（一）资金投入不足

处于初创期的社会组织，他们往往有很好的理念和创业热情，但缺乏启动资金。公益创投可以给社会组织提供一定的资金支持，但目前我国公益创投的资金数量不多。经济欠发达的地区资助金额有限，2013年江西省从福彩基金中拿出600万元用于公益创投，而仅南京一市在2013年拿出的公益创投资金为2000万元。经济发达的地区资助金额能高一些，但分配到每个项目也就不多了。如，2009 年由上海市民政局主办，上海浦东非营利组织发展中心（NPI）承办的上海社区公益创投大赛，共1000 万资助，全部来自于福利彩票基金，但是分到获选组织，也只有 20万到 30 万之间的项目运作资金。2011年东莞市第一届公益创投，市福利彩票中心拨出1000万，社会定向捐助149万，分派到各个项目的运行经费大概也只有20到40之间。另外，公益创投的资金来源单一，从上面的案例中可以看出，基本来自于福利彩票基金，社会捐助很少。

淮安市2013和2014年两届的社会组织公益创投活动，资助金额总共才169万元。只能有部分项目获得了资助资金，其他参加申报但未能入选的项目由于资金的缺乏只能暂停，这使得部分原本优秀的创意只能留于计划而无法组织开展，造成资源浪费。即使是入选获得资助金额的项目仍存在资金不足的问题，比如“金色夕阳——岔河镇居家养老服务公益项目”其预算是8万元，但只获得了3万元的资助金。在项目的实施过程中，活动的开展需要各个领域的专业人员，例如当服务对象是行动不便的老人时就需要专业技能熟练的护工，当对失独群体进行心理援助时就必须要专业的心理咨询师，当进行专题讲座时就需要邀请专家等等，由于项目资金不足难以请到足够的专业人士，只能使用经过短期培训的志愿者，项目的效果就很难保证了。

究其原因，主要因为我国公益创投的资金来源太单一，基本都是各地的福利彩票基金，企业、基金会或个人投入的资金很少。2012年民政部、财政部发布《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》，终于使政府购买服务有章可循，但是与之相配套的微观层面政府部门职能转移目录、社会组织的服务评估政策等还未出台。2013年9月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，并强调了购买服务的公共性和公益性。目前来看，虽然各地政府购买公共服务的内容越来越广泛，从教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务到社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等方面，但是政府购买服务的总量还是不足，政府购买服务落实还不到位，经费还难以保障。

（二）能力培养重视不够

实施公益创投的社会组织大多处于初创期，组织规模不大，基础比较薄弱，硬件和软件都比较缺乏，组织自身能力不强，严重缺乏经验，管理技术水平不够。很多项目负责人刚刚成功入选公益创投项目，对项目整体战略规划、具体的工作实施还很模糊。执行力、项目理解能力、沟通技巧等综合能力方面还很不成熟，工作开展困难重重。尽管各地都开展了能力建设等培训以及项目走访、同辈分享会,大部分项目从业人员的能力建设水平有了很大提高，但是真正达到专业、职业化水平还有一定的差距。在就淮安市而言， 获得2013年首届公益创投项目的16家社会组织中就有6家是当年成立的，获得2014年公益创投项目的30家社会组织中有7家是2013年成立的，有4家是2014年成立的。这些新成立的社会组织大多都存在基础条件薄弱、自身能力不强的问题。这些问题不仅不利于公益创投的有效开展，也会影响社会组织的培育和发展。

究其原因，主要因为资助期限过短。我国公益创投现在基本是一年的资助期，申报和验收环节还要占去一定的时间和精力，真正开展项目实施的时间还不足一年。社会组织多忙于项目事务性的工作，往往很难去认真踏实地进行能力建设。还有,一个公益项目从战略设计到项目投入实施要有一个严谨的过程,要实现预期的目标达到更好的社会效益需要长期、耐心地投入。在项目的运营已经渐入佳境,社会效益不断扩大,社会组织的能力开始增强的时候，公益创投活动期限又要到了，项目的资金和技术支持保障没有了,组织的发展中断了。又或者是,有些项目为了在期限内达到所谓的预期目标,为了能够再次获得项目，就会出现更多的机会主义,把注重服务质量变成注重服务数量,显然是和公益创投活动的目标背道而驰的。其实,这种情况应该比较普遍,相比欧美国家的公益性社会组织,我们的公益项目本来就初创型的,还处于萌芽状态,无论是资金还是项目运作经验都比较弱,本来就需要更大、更长远的资助。

（三）社会政策不完善

我国在加快培育和发展社会组织、转变政府职能等方面的法律、法规和政策仍然比较滞后性。特别是与欧美等国家相比，我国在社会组织领域的法律、法规、政策还不够完善。如税收优惠政策，对社会组织本身，我国税法规定了比较丰富的税收优惠政策，基本涵盖了向社会组织征收的各个税种。相关的政策法规有，国家税务总局颁发《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》( 国税［1999］65号 ) ，财政部、国家税务总局发布的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》( 财税［2009］123号) 和《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》( 财税［2009］122号) 。在对社会组织免税的具体操作中，有偏重官办社会组织的倾向，民间草根组织很难获得相关免税，对于捐赠税收优惠，相关政策有《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《关于非营利组织企业所得税收入问题的通知》、《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》，根据规定，受赠主体几乎仅限于具有官方背景且数量稀少的社会组织，对民间社会组织来说，免税和抵税优惠很难享受。对向社会组织捐赠的企业和个人的税收优惠政策，我国几乎没有相关政策，不利于企业和个人投资公益创投。

政府对于公益人才的引进政策和优惠政策还不够完善。2012年6月，民政部制定并发布《社会工作专业人才队伍建设中长期规划 (2011-2020年)》，提出了我国社会工作专业人才队伍建设的总体目标，并提出了健全完善体制机制和重大政策的指导方针。但是，规划的实现还需要相应配套的具体的制度保障，而这方面的规章制度还不尽完善，社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的相配套的法规与政策，使得多数社会组织人才队伍不稳定，活力不足、凝聚力差。社会政策的不完善，不仅会阻碍公益创投的有效开展，对于社会组织的培育与发展也是十分不利的。

究其原因，主要因为公益创投在我国开始运作的时间还比较短，制度还不够健全出现滞后和缺失的情况。主要原因公益创投在我国是一个新生事物，在我国出现不过10年左右的时间，原有相关的制度设计不能满足发展变化着的现实的合理要求,原来较为合理的政策制度逐步变得的不健全、不完善。另外，思想的没有完全理解和接受也是一个原因。对于公益创投和社会组织的意义，社会上并没有形成一致的认知，并没有引起足够的重视，这也需要时间。

（四）评估机制不健全

我国目前的公益创投评估主要围绕项目进行评估，主要测量项目的成果报告，是否完成原定的服务量和服务标准，评估机制不健全。公益创投项目评估就是选取合适的指标和方法对公益创投项目的绩效进行比较和分析。指标体系的建立是绩效评估的核心，其中指标的选取最为关键，它是衡量公益创投项目的标尺。而目前公益创投评估的指标单一，不能适应多样化社会服务的现实。因为参与公益创投的项目围绕着社区发展、家庭及儿童服务、老人服务、残障帮扶服务、妇女服务、青少年服务等多个领域。多样化的工作领域以及项目设计，所导致的是各项目之间的服务群体和项目成果的差异极大，难以依靠统一的标准来评估。针对这些差异化的公益项目，需要建立多样化的评估机制，需要建立针对单个项目的成果监督和评估机制。而国外对公益创投的评估则更为科学，是对项目和组织的绩效评估，测量社会投资回报和组织成长。从各地的实践情况看，公益创投活动大都引进了第三方评估机构。但第三方机构在自身的发展过程中，与许多社会组织有着紧密的联系，存在着大量利益交叉现象，难以对公益创投的项目进行公正客观地评估。

究其原因，首先，评估指标体系的建立本身就是一个难题。有学者提出一个科学有效的评估体系必须从多个维度来加以衡量，仅由单一的评价指标构建的评估体系是不可能完美的。但是，多个维度构建的评估体系可能导致评估结果降低稳定性，出现不一致的甚至是相反的情形。在具体项目绩效评估的过程中判断力可能会受到影响而导致评估结果不准确，而且评估过程中存在的偏见性问题是无法避免的。在“淮安市社会组织培育和发展援助计划”项目的实施进展情况报告中，督导指出：在评估过程中缺少一定的指标。这使得评估无法准确有效的开展，无法达到绩效评估原本的目的。就淮安市目前公益创投的绩效评估情况来看，距建立一个完善的绩效评估体系这一目标还有很长的路要走。其次，第三方评估机构的不独立是主要原因。从淮安市的实践看，多家入选公益创投项目的组织都经过社会组织孵化中心培育。当然，不能否认的是这些经过孵化的社会组织在能力确实比其他社会组织强很多。但孵化中心同时又是评估机构，并不是独立的第三方评估机构。虽然也确定了其他的社会工作服务中心作为它的监督方，但是这种互相监督的方式毕竟不是真正客观、公正、独立的第三方评估。不完善的评估机制会阻碍了公益创投活动的开展，也会危害社会组织的培育与发展，不利于两者之间的协调发展。

四、优化公益创投和社会组织培育关系的对策

政府一方面有大力支持公益创投活动的开展，同时，要加强对社会组织培育的引导，才能更好地实现公益创投与社会组织培育的互动发展。

（一）形成科学合理的公益创投制度

政府应逐步建立公益创投制度化保障机制，将公益创投模式作为政府向社会组织织购买公共服务的常态化模式固定下来，公益创投的投资方能够对社会组织长期和深度介入，社会组织能够持续不断地获得公益创投资金的投入和能力的培训，从而使得公益创投对社会组织的培育的效果得到彰显。

公益创投不可能一蹴而就,持续的资金是维系其生存的根本。目前公益创投的资金主要来源是各地的福利彩票基金，难以对社会组织形成长期的资金支持。公益创投的资金还应当并入一部分社会捐助、慈善基金以及特定的财政划拨。我国应出台权威性、系统化、和可行性的政策文件，明确投入的资金来源、投入标准和付款方式，将公益创投资金纳入公共财政预算。在公共财政预算中逐年加大对公益创投的投入。政府扶持和培育社会组织的资金来源应该是政府公共财政为主导的多元化的资金投入模式，除了公共财政专项资金外，还可以设立扶持社会组织发展的来自福利彩票和社会募集的公益基金。扶持的主要方式为创立补贴、运营补贴、培训补贴、创新公益项目补贴等。进一步扩大资金扶持范围，加大资金扶持力度，明确资金扶持社会组织的标准和流程。美国政府不但为社会组织参与公共服务开放了大量的活动空间，还通过政府购买的方式将一些公共服务外包给社会组织，承接服务的社会组织可以获得可观的财政资金支持。

公益创投还必须着力于社会组织的能力建设，国内外公益投资者们在社会目标达成,同时培养和提高了受助者的自主发展能力,并确定他们能够独立运营以后,终止对受助对象的支持;而受助对象独立工作,或寻求下一个投资者。美国的公益创投主体是企业和各类社会组织以及政府，其中社会组织的主体有私营基金会、高等院校、行业协会等。美国的私营基金会一般通过专业的管理专家来进行管理，专业团队在资金的使用、人员的培训、组织的管理等方面都会体现专业能力。美国高校的商学院大都开设有公益人才培训、公益创投管理的课程，另外还都设立有相应的公益创投研究机构、行业协会则通过行业网络来联络公益企业家，为公益企业家参与公益提供必要的支持，从而推动公益创业的发展。

只有建立稳定的公益创投制度，才能确保更多的社会组织参与到公益创投项目中来，也才能为社会提供出更多多样化、精细化、专业的社会服务，弥补一般政府购买社会服务的不足。

  （二）完善政府公益创投的相关政策

政府应健全和完善相关政规定，运用政策引导、政策优惠、税收减免、专项奖励等政策手段，鼓励和支持更多的企业、各类基金会投身于公益创投，让公益创投的投资者和公益组织的创业者享受更多更好的政策优惠和制度支持。

当下，要加快建立支持从事公益创投的公益组织相关政策规定,加大对扶持公益组织的公益机构支持力度，加快推动公益组织的培育发展，更好地优化公益创投和社会组织培育的关系。相关主管部门应善于借势而为、乘势而上，切实把相关政策制定好、完善好、运用好、发挥好,确保公益创投政策科学有效和持续稳定。美国政府通过对社会组织的税收优惠给予财力支持，包括两类，一类是对社会组织开展与组织宗旨相符合的活动给予免税，另一类是对向公益组织捐赠的组织或个人给予减免税，对公益创投基金募集的资金予以减免税。  

同时要制定实施公益事业的人才政策。专业人才尤其是有着丰富公益理论和实践经验的高素质社会工作专业人才是公益创投发展的重中之重，制定鼓励支持社会专业人才发展的优惠政策，创造良好的用人环境。建立公益人才保障制度，完善人员聘用、职称评定、岗位晋升、福利待遇、薪酬管理等具体政策措施。建立社会工作人才薪酬指导机制，鼓励有条件的社会组织建立年金制度，提高社会工作人才的社会保障水平。

  （三）加强社会组织能力建设

社会组织必须不断加强能力建设，才能争取到公益创投的项目，从而获得自身的发展。公益创投为社会组织的培育提供了重要的支持，包括财力、能力建设、物力资源支持，使其拥有了前所未有的丰富资源。2013年3月颁布的《国务院机构改革与职能转变方案》中提出，要变革社会组织管理制度，对于重点、优先发展的行业协会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这都给社会组织的发展创造了很好的条件，但同时也对社会组织的发展提出了一定的要求。

加强社会组织能力建设，最重要的是加强社会组织的筹资能力。社会组织应该积极倡导政府把支持公益创投与政府购买服务创新有机结合起来，把公益创投作为政府购买服务的重点项目，投入专项资金、提供专门场所和必要设备等支持公益创投。从联想的公益创投之路等案例可以看出，企业也可以成为公益创投资金来源的重要渠道。社会组织可以设计和企业有一定关联的项目，通过宣传推荐自己的项目，激发更多企业的社会责任，发动更多有社会责任的企业加入公益创投。社会组织可以通过售卖手工艺品、举办慈善捐助活动等方式自筹资金。此外还有许多新型的资金筹集方式，例如微博公益：借助网络的力量来筹募资金，微博这个平台让个人微小的善念、企业的社会责任得到了回应、放大，产生了不可思议的社会影响力。参与“微博公益”的既有明星，也有企业家，更有平凡的普通人。它不仅跨越了地域的限制捐助对象也非常广泛，这种新型慈善有别于官方慈善与传统慈善，能够更为深入地动员社会力量，聚沙成塔，成为一种可持续的慈善公益形态，可以成为公益创投资金筹集的新渠道。

另外，社会组织还要加强人员素质的培训和提高，各地都有社会工作、心理学、护理学、财会等相关专业，这就给专业人员的培养提供了捷径。进行公益创投的社会组织可以跟学校建立合作关系，对社会组织的成员进行理论和实践能力的培训。淮安的高校不仅有社会工作等相关的专业，有条件优越的社会工作实验室、心理实验室、能力拓展训练中心，这些给社会组织的能力培养提供了良好的基础。如果有条件，政府社会组织的管理部门还可以组织国内外大型基金会和企业领袖、学界与社会组织进行互动合作，引进国外公益领域最先进的方法和最有效的实践，让从业人员在学习交流中提高专业能力，加强社会组织的能力建设。

（四）建立独立的第三方评估机制

随着社会组织的飞速发展，对社会组织的效能要求也在日益提高，已经由追求数量到追求质量发展。无论是实现资源的合理配置，优化政府监督管理，还是提高社会组织的服务质量，都需要一个较为科学、有效、完善的评估机制。科学、有效、完善的评估机制对公益创投发展和社会组织的培育都至关重要。

科学的它包括前期评估、中期评估和后期评估。在前期评估，应当侧重社会组织在公益创投项目的前期准备情况，主要包括：收集项目资料的广度与深度、外部环境信息是否能满足项目运营需求、项目提供的产品和服务是否符合社会公众的要求、对项目利益相关者是否进行了正确的引导、项目运营及提供的公共服务和产品是否符合公序良俗以及面对可能出现的风险是否做好了防范措施等等。在中期评估，应关注公益创投项目的实际运行情况，项目是否具备反馈机制和容错空间，项目进行不同阶段的效果能否逐级传递，项目运行过程中非营利组织的能力是否得到加强，实时提供的服务质量是否满足服务对象的实时需求，项目运行中是否采取实时监控措施以进行适时调整。在后期评估，应对公益创投项目提供的服务或产品进行“售后考察”，项目投资者、利益相关者及服务对象是否满意，项目产生的社会效益是否最大化，非公益组织是否获得了良好的行业口碑和影响力，社会公众对该项目的认知是否得以深化加强等等。需要专业人员全面考虑这些因素，根据实际情况慎重确定指标体系，才能对项目作出准确公平的评估，有利于其改善和创造更大的社会价值。

在公益创投的项目管理中财务管理尤为重要。财务透明已成为当前公益领域最为关注的问题，需要建立社会组织财务监督机制，开发适于社会组织使用的财务软件系统，统一建立和推行社会组织的财务管理和监督标准，有针对性的进行相关业务培训，通过财务监督推进和完善社会组织监管。一方面，公开资金的使用情况，可以提高社会组织在市民中的公信力。另一方面，建立一个优秀的财务管理制度，可以把钱用到实处，对资金进行严格审核把关，使资金效益最大化。合理的资金分配也是财务管理的一部分，评审团可以通过对入选项目的深入了解，在关注各项目预算资金的同时还要对具体活动的预算金额进行分析，确定每一分钱的用途都是必要的，再对资金进行合理分配，保证资金的最大化利用。淮安市公益创投评估和管理经验方面的都略显不足，政府和社会组织可以通过与国内外其他省市的公益创投经验交流来弥补。

为了避免问责交代机制流于形式，避免公益创投的低效，还需要有独立的评估机构来帮助公众对公益组织提供的信息进行分析与评价。第三方评估机构作为中立机构，可以根据自己的评估标准对公益创投的项目进行深入、细致、专业、客观的评估。第三方机构可以由社区普通民众、投资方成员、公益人士、专家团队等组成，广泛地代表公众意愿而对社会组织进行监督。

科学评估机制的建立与完善不仅是组织项目执行成果的客观测评，更可以帮助政府、企业、基金会等社会各界选定公益创投的目标，有效的帮助公益创投和社会组织培育的协调发展。

公益创投与社会组织培育是相互影响、相互促进的。一方面，公益创投创新性整合了各方力量力量和资源,有效地推动了社会组织的培育与发展。社会组织通过设计并运行公益项目，获取所需的发展资金。在公益创投项目运作的过程中，社会组织的能力得到了巨大的提升。另一方面，社会组织的培育与发展也促进了公益创投活动的发展。社会组织培育使得公益创投能够持续发展、产生社会效应、扩大覆盖层面，提高公益创投的知名度，树立了良好的形象，更多地服务于社会大众。

（课题组成员简介：田萍，淮阴工学院副教授、人文学院副院长；田桂芬，淮阴工学院讲师、人文学院教师；郑孝芬，淮阴工学院副教授、人文学院教师；关晓卫，淮安市民政局副局长；陈超，淮安市民政局民间组织管理处处长；华学成，淮阴工学院教授、人文学院院长；王正中，淮阴工学院教授、思政部主任；闻瑶，淮阴工学院讲师）